Introducción

El 2 de septiembre del año 2021, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, resolvió por unanimidad, que resulta constitucional la actuación de las comisiones médicas, como instancia administrativa previa, obligatoria y excluyente para los trabajadores que soliciten la determinación de incapacidad o del carácter profesional de su enfermedad.

Esta resolución, genera un gran impacto en muchas causas en las cuales se cuestiona el funcionamiento de la misma y el enfoque más importante es la relación que guarda este órgano administrativo con nuestra Carta Magna.

Ley de Riesgo de Trabajo

Como principal antecedente nos encontramos con la Ley 24.557 (Ley de Riesgo de Trabajo) sancionada en el año 1995, que entró a regir en julio de 1996. Sus principales objetivos fueron:

• reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo;
• reparar los daños derivados de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales;
• rehabilitación, recalificación y recolocación del trabajador damnificado;
• y promover la negociación colectiva laboral para la mejora de las medidas de prevención y de las prestaciones reparadoras (Conf. Art.1º,apart. 2º, ley 24.557).

Por su parte, la LRT a su vez otorgó nuevas facultades a las Comisiones Médicas y a la Comisión Médica Central, organismos que fueron creados por la Ley 24.241 sobre Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en su Art. 51.

Se establece que los trabajadores damnificados, por el hecho o en ocasión del trabajo, deben acudir a dichos organismos administrativos, los que están encargados de determinar:

a) la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad;

b) El carácter y grado de la incapacidad; y c) el contenido y alcances de las prestaciones en especie.

Su actuación se determinó mediante un procedimiento extra y prejudicial, establecido por el Decreto 717 del año 1996. Dicho trámite se inicia, necesariamente, a partir de una denuncia ante la ART que puede efectuar tanto el empleador como el trabajador afectado de un daño a su salud por una circunstancia laboral. Al recibir la denuncia, la ART puede aceptar el siniestro denunciado o rechazarlo.

Es en esa oportunidad donde ingresan al juego las comisiones médicas, ya sea por rechazo de la denuncia por la ART, discusión acerca del contenido y alcance de las prestaciones en especie, cuando deba definir la situación de una incapacidad laboral en su calidad de temporaria o permanente, o su porcentaje incapacitante, entre otras.

La actuación de las Comisiones Médicas esta receptada en el art. 1 de la ley 27.348 y es importante recalcar sus principales características:

• Es una instancia administrativa previa, obligatoria y excluyente,
• Requiere de asistencia letrada obligatoria,
• Revisión por la justicia ordinaria laboral de cada jurisdicción,
• Creación del Servicio de Homologación,
• Plazo para expedirse de 60 días hábiles administrativos (art.3),
• Necesidad de adhesión jurisdiccional.

Este análisis va a concentrarse en determinar si lo establecido en nuestra legislación actual (Ley 27.348) cumple con los recaudos de la Constitución Nacional, y si su funcionamiento es acorde a la misma. ¿Llegaremos a la misma conclusión que nuestro órgano superior de justicia?

El fallo Pogonza

Ante una controversia, como puede ser, la reparación de daños y perjuicios, las partes deben recurrir a la justicia para que un juez imparcial resuelva el tema en cuestión, esto fue lo que realizo la parte actora. Específicamente es el caso de un trabajador que inició una demanda ante la Justicia del Trabajo para cobrar las prestaciones de la Ley de Riesgos del Trabajo n°24.557. Pero se encontró con que el tribunal archivó el caso porque no había pasado por la instancia administrativa ante las comisiones médicas.

Esto está receptado en la ley 27.348 que complementa la Ley de Riesgos del Trabajo y que determina en su art 1 que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo.

Ese fallo fue confirmado por la Sala IV de la Cámara Nacional del Trabajo. Ante esto, la parte actora interpuso un recurso extraordinario federal, ya que se dan los requisitos para el mismo porque el pronunciamiento apelado constituye una sentencia definitiva en tanto obliga al actor a transitar el trámite administrativo ante las comisiones médicas cuya constitucionalidad fue expresamente cuestionada y además existe una cuestión federal porque se cuestiona la validez constitucional de la ley nacional número 27.348.

La parte actora plantea que se vulneran las garantías constitucionales de defensa en juicio, acceso a la justicia, debido proceso, juez natural e igualdad ante la ley. Lo que nos lleva a analizar cada una de las cuestiones planteadas por la parte actora y la conclusión sobre cada punto de la Corte Suprema.

Juicio previo fundado en ley anterior al hecho

El primer punto a tratar por la parte actora recae sobre lo dispuesto en el arts. 18 en cuanto menciona que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, dejando asentando el principio de debido proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa, donde se establece la garantía de juez natural.

También para la parte actora se vulneran los art. 109 y 116 de la Constitución Nacional, que impiden que la administración ejerza funciones jurisdiccionales, por lo que se plantea que la ley 27.348 es inconstitucional porque irrazonablemente le otorga a las comisiones médicas facultades jurisdiccionales que son propias de los jueces.

La Corte se pronuncia sobre este punto citando los fallos Fernández Arias y Ángel Estrada, haciendo alusión a que la ley ha sido dictada cumpliendo los requisitos de ambos fallos mencionados anteriormente. Recordemos que en Fernández Arias la Corte en el año 1960 mencionó que “el ejercicio de facultades jurisdiccionales constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo diecinueve, y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social, los que de otra manera solo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos.” (Fernandez Arias Elena y otros c/ Poggio, José s/ sucesión, Corte Sup. Just. Nac. - CSJN, 1960.)

Como requisito la Corte estableció que la constitucionalidad de la atribución de competencias jurisdiccionales a órganos de la administración dependía de que sus pronunciamientos quedaran sujetos a un control judicial suficiente.

Sin embargo, esto no fue todo, ya que en el caso Ángel Estrada la Corte dijo que la decisión administrativa que dirime un conflicto entre particulares no solo debe estar sujeta a un control judicial amplio y suficiente en los términos fijados en el precedente Fernández Arias, sino que también es preciso que los organismos de la administración dotados de jurisdicción hayan sido creados por ley, que su independencia e imparcialidad estén aseguradas, y que sea razonable el objetivo económico y político que el legislador tuvo en cuenta para crearlos y restringir, así, la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia (“Ángel Estrada y cia. s.a. c/ resol. 71/96 - sec. ener. y puertos” (expte. n°750-002119/96) s/recurso extraordinario - Corte Sup. Just. Nac CSJN. Fallos: 328:651).

Por lo expuesto anteriormente la Corte decide que este primer punto, sobre el sistema de resolución de controversias cuestionado por el actor cumple con todos los recaudos fijados en la jurisprudencia de la Corte mencionada en el considerando anterior.

Hay que recalcar que en nuestro país existe una larga tradición legislativa en virtud de la cual se le han conferido a órganos de la administración competencias para dirimir controversias entre particulares sobre diversos temas y que en la actualidad existen diversas regulaciones que fijan una jurisdicción administrativa previa y obligatoria para la decisión de controversias entre particulares sobre otras materias, como sucede con las Leyes 18.870 (derecho de la navegación), 24.065 (energía eléctrica), 24.076 (gas natural) y 27.442 (defensa de la competencia).

Las posturas que se oponen tienen su base en la prohibición del art 109 de la CN. Sin embargo, un sector de la doctrina apeló al procedimiento de la delegación de funciones jurisdiccionales en la Administración, para fundar su constitucionalidad, siempre que el órgano judicial conserve la decisión final de la controversia.

Podríamos decir que es posible aceptar la existencia de tribunales administrativos solo si se respeta el equilibrio que consagra la división de poderes instrumentado en la CN; conservando la potestad de los jueces que les permite ejercer un control judicial suficiente con amplitud de debate y prueba.

Joaquín V. González al referirse a las divisiones de funciones decía: “Los tres representan la soberanía de la Nación para sus objetos principales; sus facultades derivan directamente de la constitución, y su ejercicio de la ley; y ambas han establecido poderes estrictamente legislativos, estrictamente ejecutivos y estrictamente judiciales; pero en el cumplimiento de sus funciones necesitan en muchos casos,   unos   y   otros,   ejercitar   poderes   de naturaleza distinta de los que le son exclusivos: la línea divisoria no se halla precisamente demarcada” (GONZALEZ, Joaquín V.).

Sin pronunciarse a favor del sistema de tribunales administrativos, se ha dicho que la tacha de inconstitucionalidad es frágil, lo que sostiene Bidart Campos es que “la Constitución Nacional persigue no dejar librado a la voluntad del presidente la facultad de resolver cuestiones jurisdiccionales, en virtud de que es el gobernante supremo del Estado y el órgano de mayor potencialidad en ejercicio del poder.” (BIDART, CAMPOS).

Si bien, en este punto, cabe cuestionarse ¿es el órgano administrativo un juez natural? Si nos remitimos al concepto restringido podemos decir que son jueces naturales los juzgados y tribunales creados por la ley antes de que se produzca el hecho que motiva el proceso, sin importar el o los individuos que lo integren. Este concepto de juez natural encierra una doble fundamentación, para el habitante de la Nación configura una garantía, y para la jurisdicción es un principio que ha de presidir la actuación de los tribunales. La determinación del juez en forma previa al hecho a juzgar asegura su independencia e imparcialidad, evita la eventual injerencia del poder político en el juzgamiento. Si seguimos esta línea podemos decir que los órganos administrativos y por lo tanto las Comisiones Médicas, no son, juez natural.

Imparcialidad del órgano

Otro de los cuestionamientos al funcionamiento de este órgano administrativo es que no estaba garantizada su imparcialidad, ya que el sistema era financiado por las aseguradoras de riesgos del trabajo.

A lo que la Corte hace mención al sistema mixto de financiamiento de este órgano ya que los gastos de funcionamiento de las comisiones están a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), mientras que las aseguradoras y los empleadores autoasegurados, a través de un aporte económico compulsivo, y remarca que esto resulta independiente del resultado de los litigios que se sustancien entre las partes.

Pese a este argumento, es importante recalcar que tal imparcialidad e independencia no se garantizan ya que a diferencia de los Jueces que ejercen la jurisdicción, los médicos que integran la Comisión Medica carecen de estabilidad en sus cargos. Por otro lado una de las partes del litigio (las ART) financia a esta Comisión Médica y queda claro que los médicos forman parte de este sistema.

Además de un juez natural debemos contar con un juez imparcial e independiente. Dice Julio B. J. Maier que:

"Las reglas sobre la imparcialidad se refieren a la posición del juez frente al caso concreto que, en principio, debe juzgar, e intentan impedir que sobre él pese el temor de parcialidad. La herramienta que el derecho utiliza en estos casos reside en la exclusión del juez sospechado de parcialidad y su reemplazo por otra persona, sin relación con el caso, y por ello presuntamente imparcial frente a él” (Maier Julio B. J.)

Puesto que los cargos de la Comisión Medica no están asegurados, lo cual implica un interés personal por mantenerse en el mismo, y puesto a que las Comisiones Medicas son financiadas por una de las partes del litigio, ya sea de forma mixta o total, considero que no estamos frente a un juzgador que será imparcial.

Control judicial de los organismos

El control judicial de estos organismos no es amplio ni suficiente, resulta otra de las cuestiones que plantea la parte actora.

Sobre este pronunciamiento, se hace mención a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos la cual sostiene que existe una revisión judicial suficiente cuando el órgano judicial examina todos los alegatos y argumentos sometidos a su conocimiento sobre la decisión del órgano administrativo, sin declinar su competencia al resolverlos o al determinar los hechos (Caso Barbani Duarte y otros Vs. Uruguay” Sentencia de 13 de octubre de 2011. Cort. Int. Americana de DDHH. Cons. 204).

La Corte fija el criterio de que las disposiciones de la ley 27.348 garantizan tal tipo de revisión judicial. En su art. 2° prevé la posibilidad de recurrir la decisión de la comisión médica jurisdiccional por vía administrativa ante la Comisión Médica Central, o por vía judicial según corresponda al domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino.

A su vez, las decisiones de la Comisión Médica Central son susceptibles de recurso directo ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir estos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino.

En tal sentido podemos destacar que una parte de la doctrina considera que un recurso de apelación no constituye un control judicial suficiente, hay que tener en cuenta que la expresión recurso utilizada por el derecho internacional no se refiere a aquel estricto y restringido, sino a una verdadera acción judicial, con amplio debate y producción de prueba.

Se plantea sobre este punto es que solo se puede acceder a la justicia por vía recursiva, y esto impide la amplitud del debate y la producción de prueba; pero la Corte no demoró mucho en citar que aunque el control judicial de la actuación de la Comisión Médica Central sea realizado en forma directa por el tribunal de alzada con competencia laboral, ello no le quita el carácter de amplio y suficiente.

La norma instituye una acción en la que las partes tienen derecho a ofrecer y producir la prueba que consideren pertinente y que permite la revisión del acto por parte de un tribunal que actúa con plena jurisdicción a fin de ejercer el control judicial suficiente y adecuado que cumpla con la garantía del art.18 de la Constitución Nacional.

Por lo que afirma nuestro Alto Tribunal: “el ordenamiento, que debe ser interpretado en consonancia con los estándares constitucionales mencionados, no limita la jurisdicción revisora en lo relativo a la determinación del carácter profesional del accidente, del grado de incapacidad o de las prestaciones correspondientes. Ninguna norma cercena el derecho a plantear ante los jueces competentes la revisión de las cuestiones fácticas y probatorias sobre las que se pronunció la autoridad administrativa.

Por el contrario, al establecer que todas las medidas de prueba producidas en cualquier instancia son gratuitas para el trabajador (art. 2 dela Ley 27348), resulta indudable que la producción de tales medidas es admisible durante el trámite judicial.

La norma instituye una acción en la que las partes tienen derecho a ofrecer y producir la prueba que consideren pertinente y que permite la revisión del acto por parte de un tribunal que actúa con plena jurisdicción a fin de ejercer el control judicial suficiente y adecuado que cumpla con la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional.”

Cuando la Corte hace referencia a que la parte tiene el derecho a producir la prueba que considere pertinente, en este caso, podría interpretarse que el Tribunal, con el fin de otorgarle constitucionalidad al procedimiento, está convirtiendo este recurso en una acción ordinaria. Lo cual acarrea varios problemas e incertidumbres procesales como puede ser el plazo de interposición del mismo. Por lo que vuelve su argumento contradictorio, desde mi punto de vista.

Conclusión

Si bien pareciera la cuestión mucho más profunda, creo que deberíamos concentrar la atención en nuestra Constitución Nacional, la cual nos establece principios básicos y en mi opinión el más importante es el derecho de acceso a la justicia, el cual es un derecho que garantiza, que toda persona pueda acudir a tribunales independientes e imparciales, para hacer valer sus derechos y se resuelva la controversia, en forma pronta, eficaz, en los términos y plazos establecidos por la ley.

Es probable que el concepto de acceso a la justicia haya sufrido distintas acepciones en cuanto a su concepto, sin embargo, lo importante es destacar que se trata de un derecho de todos los habitantes de la Nación y, en verdad, un medio de fortalecimiento de la administración de Justicia y de la democracia como sistema de gobierno.

Pero este principio se encuentra enlazado con el principio de juez natural y la garantía de juez imparcial.

Podemos decir con certeza que “el no facilitar el acceso a la justicia es, un modo de excluir y de impedir el ejercicio de derechos por parte de los habitantes. (…) Desde la propia Constitución Nacional encontramos preceptos que apuntan a este objetivo.El Preámbulo se refiere, puntualmente, a "afianzar la justicia"; el art. 14, entre los derechos concedidos a todos los habitantes de la Nación, menciona al de "peticionar a las autoridades.” (BARBIERI, P. C.)

Si bien sobre este punto la Corte se pronunció ilimitadas veces haciendo referencia a resoluciones dictadas por ella misma, creo que no deberíamos dejar pasar por alto lo que dice nuestra carta magna en su art 18. Cabe mencionar que no solo la Constitución Nacional lo establece si no también la Convención Americana de Derechos Humanos (a la cual la misma Constitución Nacional le ha otorgado jerarquía constitucional) esta, en su art. 8 dispone que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un Juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada en su contra, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. Por lo tanto, considero que no basta con citar los fallos Fernández Arias y Ángel Estrada para salvar esta excepción al principio constitucional.

A su vez, la Corte afirma también que con este régimen especial, se procura una celeridad y automaticidad en las pretensiones por lo que cabe destacar que a lo largo su extenso argumento recalcó que el procedimiento administrativo fijado en la ley 27.348 tenía como objetivo central brindar un mecanismo institucional de respuesta ágil, organizado en base a parámetros estandarizados, que procure asegurar el acceso inmediato y automático a las prestaciones del seguro, y que evite el costo y el tiempo del litigio. Pero la realidad demuestra que estos trámites ante las Comisiones Médicas pueden acarrean un perjuicio para la parte actora ya que suelen excederse del plazo legalmente previsto.

Puedo afirmar que según mi opinión el establecimiento de una instancia previa y obligatoria lesiona el acceso a la justicia, la tutela judicial efectiva y el debido proceso legal, derechos tutelados en el art. 18 de la CN y en los art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; además del derecho a una jurisdicción especial del trabajo y un procedimiento adecuado para la rápida solución de los conflictos previstos en el art. 36 de la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, Instrumento Internacional de Derechos Humanos.

En el caso Pogonza, la Corte Suprema, al declarar la constitucionalidad de la Ley 27.348, incurrió en “irrazonabilidad”, al otorgarle a las Comisiones Médicas facultades propias de los jueces, así como en “discriminación del trabajador, quien no puede recurrir directamente a la justicia como otros damnificados, viéndose obligado a transitar de modo previo la vía administrativa”. Además, señalaron que, en ese expediente, el máximo tribunal limitó el control judicial recursivo y vulneró el principio de progresividad.

Es además doblemente discriminatoria la obligatoriedad de las Comisiones Médicas dispuesta por el art. 1 de la Ley 27.348, en primer lugar, porque la misma norma discrimina entre trabajadores registrados y no registrados ya que en dicha norma los trabajadores con relaciones laborales no registradas tienen vía judicial expedita, mientras que los trabajadores debidamente registrados tienen que instar obligatoriamente una acción administrativa ante un organismo no judicial y podrán solo acceder a la jurisdicción en el marco restringido de un recurso ante un tribunal de alzada, lo que los excluye de la garantía de la doble instancia cuyo carácter de Derecho Humano, fue dictado en reiterados fallos de la Corte IDH, por lo que la norma pone en una mejor situación a un trabajador clandestino que otro registrado, lo cual resulta irrazonable y establece una desigualdad peyorativa.

En segundo lugar, porque discrimina entre trabajadores y ciudadanos en otras facetas de su vida ello toda vez que el trabajador no puede ejercer su derecho al reclamo frente a un juez idóneo, tal como lo haría cualquier persona que sufre un daño o lesión en su integridad psicofísica (LOZANO, M).

El hecho de que el trabajador cuente con patrocinio letrado durante el trámite en las Comisiones Médicas (art.1) no modifica en nada la conclusión de que es inconstitucional pretender que sus decisiones tengan carácter jurisdiccional y / o conexión directa como parte o etapa del procedimiento ante el Poder Judicial; no convalidan en ninguno de sus extremos el procedimiento ante las mismas que pudiera transitar el trabajador, por ejemplo, no dotan de validez la disposición acerca de que la decisión de estos órganos administrativos puede cobrar carácter de «cosa juzgada administrativa» o ser impugnada por «recursos directos en relación y con efecto suspensivo» (art. 2) (73), mucho menos el plazo de 15 días para apelar que establece el art. 16 de la Res. SRT 298/17.

Considero que la Corte debió dar un paso más, y poner un límite en cuanto a que este régimen sea obligatorio, ya que el trabajador, podría optar por un proceso tal y como establece la Constitución Nacional, que garantice la defensa en juicio, el juez natural y la imparcialidad del mismo o bien se puede optar por recurrir previamente a la comisión médica, con sus beneficios de celeridad y economicidad (siempre y cuando así lo sea). Por lo tanto, podríamos llegar a pensar que puede esto ser una opción y no una obligación.

Bibliografía

“Ángel Estrada y cia. s.a. c/ resol. 71/96 - sec. ener. y puertos” (expte. n°750- 002119/96) s/recurso extraordinario - Corte Sup. Just. Nac CSJN. (fallos: 328:651)

BIDART, CAMPOS German, Derecho Constitucional en los EEUU, Buenos Aires, 1898, p 44. Editorial Ediar.

“Fernandez Arias Elena y otros c/ Poggio, José s/ sucesión” Corte Sup. Just. Nac. - CSJN, 1960.

GONZALEZ, Joaquín V., Manual de la constitución argentina, Buenos Aires, 1951, p 311. Editorial Estrada.

LOZANO, M. Paula: «Reforma de la LRT: veinte años no es nada. Volver a las inconstitucionales Comisiones Médicas», en Rubinzal Culzoni, Boletín Diario del 17/3/2017, Doctrina Online.

“Pogonza, Jonathan Jesús c/Galeno ART SA s/accidente - ley especial“ - Corte Sup. Just. Nac. -CSJN, 2001, (Fallos 344:2307).