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Para introducir esta entrada de forma adecuada, conviene hacer una referencia a las disposiciones del Código Penal sobre estas dos instituciones.
La pena de inhabilitación absoluta produce la privación definitiva de todos los honores, empleos y cargos públicos que tenga el penado, aunque sean electivos. Produce, además, la incapacidad para obtener los mismos o cualesquiera otros honores, cargos o empleos públicos, y la de ser elegido para cargo público, durante el tiempo de la condena.
Debe prestarse especial atención al empleo del término todos. La inhabilitación especial, como a continuación se observará, procura tener un abaste inferior.
La pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público produce la privación definitiva del empleo o cargo sobre el que recayere, aunque sea electivo, y de los honores que le sean anejos. Produce, además, la incapacidad para obtener el mismo u otros análogos, durante el tiempo de la condena. En la sentencia habrán de especificarse los empleos, cargos y honores sobre los que recae la inhabilitación.
La diferencia esencial es "de todos los honores, empleos y cargos" en contraposición a "el empleo o cargo". Es evidente que la inhabilitación absoluta abarca un abanico mucho más ancho de honores, empleos y cargos. De ahí extraemos la lógica conclusión de que para que la inhabilitación especial no sea absoluta se deben especificar qué cargos son objetos de la pena. Efectivamente, esto mismo nos indica el artículo 42 ("En la sentencia habrán de especificarse...").
Los dos artículos que acabamos de ver aplican cuando la sentencia impone como pena principal la inhabilitación absoluta o especial. Hablamos de pena principal cuando la ley la aplica de forma directa para el delito cometido. Por ejemplo:
Artículo 410. De la desobediencia
1. Las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior, dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años.
La pena accesoria, por el contrario, es aquella que para su imposición depende de una pena principal. Cuando el castigo impuesto supera ciertos límites, se asocia además la pena accesoria, si así lo indica la ley. Los art. 54 y ss. del CP aclaran en qué casos así ocurre.
Por ejemplo:
Artículo 56. Penas accesorias
1. En las penas de prisión inferiores a diez años, los jueces o tribunales impondrán, atendiendo a la gravedad del delito, como penas accesorias, alguna o algunas de las siguientes:
1.º Suspensión de empleo o cargo público.
2.º Inhabilitación especial para el derecho de sufragio pasivo durante el tiempo de la condena.
3.º Inhabilitación especial para empleo o cargo público, profesión, oficio, industria, comercio, ejercicio de la patria potestad, tutela, curatela, guarda o acogimiento o cualquier otro derecho, la privación de la patria potestad, si estos derechos hubieran tenido relación directa con el delito cometido, debiendo determinarse expresamente en la sentencia esta vinculación, sin perjuicio de la aplicación de lo previsto en el artículo 579 de este Código.
Es importante señalar dos diferencias sustanciales entre el artículo 56.1.3º (pena accesoria) y el art. 42 del CP (pena principal). El art. 42 pide que el tribunal indique exactamente qué cargos serán objeto de la inhabilitación. El art. 56.1.3º, por el contrario, tan solo parece exigir que la sentencia determine la vinculación entre el cargo y la relación con el delito. Un segundo aspecto a destacar es que este último artículo exige dicha vinculación, mientras que el art. 42, no.
Ello nos conduce al tema que se ha querido abarcar con este escrito:
La última puntualización realizada acarrea dos cuestiones en relación a la inhabilitación especial:
1) Si es impuesta como pena principal, ¿no es necesario justificar el vínculo entre el cargo inhabilitado y los hechos ilícitos?
2) Si es impuesta como pena accesoria, ¿no es necesario especificar exactamente qué cargos se pretenden inhabilitar?
Veamos qué dice la jurisprudencia española:
Esta sentencia hace una aclaración que es de gran importancia para encauzar el tema aquí tratado. Apunta que, de acorde con reiterada jurisprudencia (STS 426/2016, de 19 de mayo, entre otras), es "inviable un pronunciamiento" que trate de elaborar una lista de todos los posibles cargos o empleos imaginables.
Es decir, que no se puede esperar del tribunal que, en aras de la concreción del cargo, muestre una precisión de tal magnitud que especifique exactamente cargo por cargo. Una pretensión semejante sería imposible.
El caso que esta sentencia trabaja versa sobre un delito de prevaricación cometido por un cargo público de naturaleza política. A este respecto, también hace algunas precisiones de cierta relevancia:
"Constituiría una burla", dice, que la inhabilitación se limitase a un cargo específico. Ello permitiría que el condenado -recordemos, un cargo público de naturaleza política- siguiera cometiendo delitos de similar clase en cargos análogos. Esta previsión tendría como alcance subjetivo solo aquellos individuos que hayan accedido a la función pública a través de la política.
"Es obvio que cuando el delito de prevaricación se comete en un cargo público de naturaleza política, como lo es el de miembro de Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma, constituiría una burla al respeto que los ciudadanos deben al buen funcionamiento de los Poderes Públicos, que la pena de inhabilitación se limitase al cargo específico en el que se cometió la prevaricación, y permitiese al condenado seguir cometiendo esta clase de delitos en otro cargo análogo, fruto directo o indirecto de unas elecciones políticas, por el mero hecho de trasladarse de un cargo de representación política a otro similar, en el propio Gobierno Autonómico o de la Nación, en el Parlamento Autonómico, del Estado o de la Unión Europea, o en el ámbito municipal"
Acceder a la sentencia completa
En este caso la pena de inhabilitación especial accesoria impuesta no tiene relación con el cargo, y por tanto se estima la petición de la parte recurrente.
"El tercer motivo del recurso, por el mismo cauce -cuya utilización no se explica, existiendo el núm. 1.º del artículo 849 de la LECrim- se alega infracción de los artículos 44 y 56 del Nuevo Código Penal, al imponerse al recurrente la pena accesoria de inhabilitación especial para el empleo o cargo público, cuando el delito cometido no tiene relación con empleo o cargo público alguno.
El motivo, apoyado por el Ministerio Fiscal, debe ser estimado, pues de conformidad con lo dispuesto en el Nuevo Código Penal (artículo 56) las penas accesorias de inhabilitación especial para empleo o cargo público, profesión, oficio, industria, comercio o cualquier otro derecho sólo se impondrán cuando éstos hubieran tenido relación directa con el delito cometido, debiendo determinarse expresamente en la sentencia esta vinculación."
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Nos aclara una de las dudas antes planteadas. Como se ha desarrollado más arriba, la inhabilitación especial como pena accesoria requiere que se expresen las "razones por las que se impone (...) respecto de determinados cargos o derechos". Ese deber "no supone que no exista una obligación de identificar los empleos, cargos u honores sobre los que recae la inhabilitación especial cuando se impone como pena principal".
Esta sentencia apunta que el cargo debe especificarse tanto si se habla de pena principal o accesoria. Que la imposición como pena principal no exija una justificación ("más allá de la mera subsunción del comportamiento analizado en" un tipo penal), no quita que los cargos, etc. deban ser especificados.
Seguido de ello, se aprecia una explicación similar a la ya vista en la posterior STS 91/2019. Cuando se impone esta pena para cargo o empleo público (anque ya avanzamos que esto es válido para otros campos) no debe tener lugar la "privación selectiva de concretas parcelas funcionariales". Por el contrario, se "mira" al "empleo o cargo público como tal, esto es, al título jurídico que habilita".
Una sentencia similar que hace referencia a la presente resolución es la STS 4342/2019, de 18 de diciembre. También lo es la STS 491/2018, que se analiza a continuación de esta.
"la inhabilitación especial -accesoria o principal- no tiene un alcance general, sino que sólo se proyecta respecto del empleo o cargo sobre el que recaiga, el cual debe especificarse en la sentencia, tal y como se recoge en el artículo 42 del Código Penal y como exige el derecho a la tutela judicial efectiva, manifestado en la motivación y concreción de la pena que se impone."
"Resulta así evidente que la sentencia debió concretar los empleos o cargos sobre los que recaían las dos penas de inhabilitación especial que se impusieron inicialmente"
"esto es, que a la hora de definir el contenido de la inhabilitación, ésta ha de conectarse con la función raíz o la actividad que está en el origen del delito, no con los desempeños puramente ocasionales (SSTS 695/2012 de 19 de septiembre, 887/08, de 10 de diciembre)".
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Nos recuerda a la 91/2019, puesto que igualmente trata de un cargo de procedencia electiva, y de lo peligroso que sería permitir que el condenado acceda a cargos públicos.
Además, incluimos un pequeño fragmento que reincide en lo dicho por las sentencias anteriores, acerca de la concreción de los cargos.
"Hemos reiterado (vd. STS núm. 314/2017, de 3 de marzo SIC (RJ 2017, 2148) ) que una cosa es que la imposición de la pena principal de inhabilitación especial no haya de argumentarse, más allá del juicio de subsunción del comportamiento analizado en uno de los tipos penales que contemplan esa sanción como ineludible, y otra bien distinta es que, aún en esos supuestos, habrán de especificarse las actividades a las que se refiere la inhabilitación, pues la inhabilitación especial -accesoria o principal- no tiene un alcance general, sino que sólo se proyecta respecto del empleo o cargo sobre el que recaiga, el cual debe especificarse en la sentencia, tal y como se recoge en el artículo 42 del Código Penal y como exige el derecho a la tutela judicial efectiva, manifestado en la motivación y concreción de la pena que se impone."
"Y en autos, las funciones en cuyo ejercicio se perpetraron los comportamientos delictivos, no fueron las derivadas de una situación funcionarial concreta, que permita proyectar la inhabilitación para la 'prestación de servicios en régimen funcionarial'; de modo que tal proyección de la inhabilitación para obtener además del mismo cargo, los análogos al mismo, a los que provengan de cualquier origen del cometido funcionarial de los enumerados en el art. 24 del Código Penal , resulta indebida, de conformidad con la doctrina jurisprudencial enunciada; debiendo restringirse por tanto a los de procedencia electiva; si bien, en cualquier administración pública, nacional, autonómica o local; pues es adecuada consecuencia que aquella persona que se ha servido de su cargo electivo de naturaleza política para delinquir, se le impida su acceso a cualquier otro cargo público electivo durante el tiempo de la condena; carecería de toda lógica que se le permitiera acceder a otros cargos electivos, bien de la Comunidad Autónoma o del Estado, lo que dejaría sin contenido el expreso mandato del art. 42 CP ( STS 436/2016, de 23 de mayo)."
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El siguiente fragmento es breve pero definitivamente útil para ir concretando el contenido de los art. 42 y 56 CP.
"En efecto es cierto que el art. 42 CP que debe aplicarse en la interpretación de la inhabilitación especial acordada en base al art. 56 CP preceptúa que en la sentencia habrá de especificarse los empleos o cargos públicos sobre los que recae la inhabilitación, y aunque la expresión "del mismo u otros análogos" debe entenderse en sentido restrictivo y no omnicomprensivo (SSTS. 2017/93 de 18.10 y 738/97 de 6.6), y referirse a aquéllos que tengan un similar contenido del que es objeto de privación (STS. 20.4.95)."
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Vemos otro caso en el que se considera que limitar la pena a un cargo en concreto supone limitar la fuerza de la sanción: "restar fuerza ejecutiva al sistema penal". Además de esto, esta sentencia puede ser útil por contener todos los argumentos que hasta ahora se han ido señalando.
"Pues bien -como bien señala el Ministerio Fiscal- a tenor del art. 2 del RD 617/97 de 25-4 (RCL 1997, 1102) , el cargo de Subdelegado del Gobierno es un cargo de libre designación para el que se requiere ser funcionario de carrera, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, además de ostentar una titulación académica.
Pretender que la inhabilitación especial afecta solamente al cargo de Subdelegado del Gobierno deja intacta la relación funcionarial o de empleo, restaría fuerza ejecutiva al sistema penal, pues el recurrente se valió de su posición de funcionario público para acceder a tal cargo, y el delito de tráfico de influencias quedaría en parte impune, mediante la simple artimaña de sustituir el cargo político por otro durante la tramitación del proceso penal, reduciendo a lo meramente simbólico la inhabilitación especial que como pena principal lleva consigo el referido delito."
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Se condena al recurrente con pena principal de inhabilitación especial para "empleo o cargo público por tiempo de un año". La sentencia advierte que, en este caso, no han sido especificados los empleos o cargos sobre los cuales recae la sanción.
Por tanto, el propio TS indica que el condenado no podrá acceder al ejercicio de las funciones propias de policía municipal.
Este auto, por mucho que nos estemos distanciando del Tribunal Supremo, es interesante. Diverge de lo que se ha ido apercibiendo hasta aquí, en relación con los cargos públicos de naturaleza electiva.
Para esta audiencia provincial, la inhabilitación especial debe circunscribirse tan solo a los cargos de procedencia electiva, y no ir más allá.
"Si las funciones en cuyo ejercicio se perpetraron los comportamientos delictivos, no fueron las derivadas de una situación funcionarial concreta, que permita proyectar la inhabilitación para la 'prestación de servicios en régimen funcionarial'; de modo que tal proyección de la inhabilitación para obtener además del mismo cargo, los análogos al mismo, a los que provengan de cualquier origen del cometido funcionarial de los enumerados en el art. 24 del Código Penal , resulta indebida, de conformidad con la doctrina jurisprudencial enunciada; debiendo restringirse por tanto a los de procedencia electiva"
"Si las funciones en cuyo ejercicio se perpetraron los comportamientos delictivos fueron electivas, debe impedirse el acceso a cualquier otro cargo público electivo (...)"
De esta resolución debe destacarse la argumentación empleada para justificar la necesidad de especificar los cargos, empleos, etc. sobre los que recae la inhabilitación especial.
"la resolución impugnada (...) no concreta cuáles son los "empleos, cargos y honores" de los que se priva al condenado, lo cual convierte de hecho esta pena de inhabilitación especial impuesta prácticamente en una pena de inhabilitación absoluta"
Este breve análisis jurisprudencial acerca de la concreción del cargo en la inhabilitación especial puede darse por finalizado.
Se ha visto, a modo de conclusión, que la inhabilitación especial siempre requerirá la concreción de los cargos, empleos, derechos u honores sobre los que verse, aunque esta concreción no podrá alcanzar el extremo de elaborar un listado con todos los posibles cargos.
Adicionalmente, se puede apreciar que el TS es partidario de dificultar el acceso a cualquier clase de cargo público cuando el delito ha tenido lugar en el ejercicio de la función pública, de naturaleza electiva o política.
