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Algunos municipios no permiten a los ciudadanos el empadronamiento por internet. Este hecho, a primera vista, entra en conflicto con lo establecido en el art. 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:
1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas.
No se trata solo de pequeñas Entidades Locales con pocos medios -lo cual, en todo caso, no sería motivo para incumplir la Ley-, sino también de ayuntamientos grandes y medianos. Basta con navegar un poco por los sitios web de las capitales de cierto tamaño y se comprobará que, en algunos, el canal online se encuentra deshabilitado para dicha gestión.
En otros casos, como el Ayuntamiento de Barcelona, sí existe la posibilidad de la tramitación por Internet y en la propia web se detallan profusamente los requisitos para hacer de este trámite algo tan jurídicamente válido y seguro como la tramitación presencial, si no más.
¿Por qué esta disparidad de criterios, si la Ley 39/2015 determina la forma común de actuar de todas las administraciones públicas? Lo intentaremos contestar a lo largo de este trabajo.
Todo residente en un municipio debe darse de alta en el llamado Padrón Municipal, que es un registro administrativo de todos los vecinos del municipio. Aparte de otras finalidades, tiene la de servir de base para las estadísticas oficiales del Instituto Nacional de Estadística (INE, en lo sucesivo).
En lo que al ciudadano respecta de manera directa, la legislación básica sobre el Padrón Municipal la constituyen la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, ambas normas con diversas modificaciones legislativas posteriores.
Asimismo, además de las normas indicadas, los Ayuntamientos deben ceñirse a las instrucciones técnicas (así nos referiremos a ellas en lo sucesivo) recogidas en la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal.
El acceso al padrón está abierto a cada vecino inscrito, sobre sus datos, no solo mediante los derechos de la normativa sobre protección de datos personales, sino como parte intrínseca del servicio. Así, por ejemplo, se puede solicitar certificación de inscripción para probar la residencia en un municipio o los llamados “volantes” que son una suerte de certificaciones “descafeinadas”, similar a la certificación registral versus nota simple informativa en el ámbito del Registro de la Propiedad.
Determinados ayuntamientos que no admiten la inscripción online en el padrón sí permiten, sin embargo, la obtención de los certificados y volantes por ese medio.
Respecto al alta en el padrón, los requisitos que la Ley, su reglamento y las instrucciones técnicas establecen tienen su causa en la necesidad de disponer de los datos identificativos del vecino, por un lado y conocer su lugar de residencia en el municipio, por otro. Esencialmente.
Por ello, para el alta, los ayuntamientos exigen apenas tres documentos para los ciudadanos españoles:
a) Documento identificativo del vecino;
b) La aportación de sus datos personales, mediante un formulario normalizado por cada ayuntamiento;
c) y la prueba documental de su residencia -y, en rigor, de la legalidad de la misma-.
En concreto, respecto a esto último, el art. 59.2 del Real Decreto 1690/1986 establece que el Ayuntamiento podrá comprobar la legitimidad de la ocupación de la vivienda mediante el correspondiente título (sobre este aspecto concreto, las instrucciones técnicas aclaran ciertas dudas razonables en el apartado 3 del artículo 2).
Respecto a lo primero, el mismo artículo autoriza a los ayuntamientos a exigir la presentación del Documento Nacional de Identidad.
La norma que dio la redacción actual al art. 59.2 data del año 1996, lejos en el tiempo de la reciente legislación sobre administración electrónica y, específicamente, sobre DNI electrónico.
Parece razonable entender que, aunque el tenor literal del artículo sea el lógico de un mundo con solo DNI de plástico, la obligación de interpretar las normas en relación con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas, que nos exige el Código Civil, conlleva dar carta de naturaleza a una identificación con el DNI electrónico.
Pero, es más, la legislación actual da validez a la identificación mediante certificados electrónicos, siendo los de tipo cualificado equivalentes, ope legis, a la firma manuscrita.
Quiere decirse que ni siquiera sería necesario usar el DNI electrónico para identificarse, sino cualquier otro documento de los admitidos, de conformidad con el Reglamento (UE) n ° 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE, comúnmente conocido como Reglamento eIDAS.
Visto lo anterior sobre la identificación electrónica y dado que se trata de normas jurídicas en vigor desde hace más de una década, se entendería que todos los Ayuntamientos admitiesen, qué menos, esta fase del proceso.
Desgraciadamente no es así.
En la escueta evaluación llevada a cabo para la redacción de este trabajo, algunos ayuntamientos solicitaban copia -fotografía, escaneo- del DNI físico, a remitir por correo electrónico incluso. Este hecho se da de bruces con la realidad jurídica y tecnológica -y no hablemos con lo referente a la ciberseguridad-.
A mayor abundamiento, la aportación de la documentación se hizo por nuestra parte a través del Registro Electrónico General de la Administración General del Estado, para lo cual fue necesaria nuestra identificación fehaciente. Por lo tanto, carece de sentido que el consistorio receptor de una petición de un ciudadano realizada a través de un Registro Electrónico de una administración pública requiera de nuevo su identificación. El requisito del art. 59.2 del Real Decreto 1690/1986 respecto a la potestad del Ayuntamiento para “comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos, exigiendo al efecto la presentación del documento nacional de identidad” se cumple una vez el ciudadano se ha identificado en la Sede Electrónica de origen.
A más a más, la negativa a aceptar la identificación y/o la firma electrónica se hace incompatible con lo expresado en dos de los párrafos del artículo 1 de las instrucciones técnicas (las negritas son nuestras):
1.4. Cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así (...)
1.7. La hoja padronal o formulario será firmada, de forma física o por los sistemas de firma admitidos en caso de tramitación por medios electrónicos, por todos los vecinos cuyos datos figuren en la misma o, en su caso, por su representante legal.
En algún caso, en nuestra breve investigación, algún municipio ha planteado la necesidad de remitir copia del DNI alegando que el Instituto Nacional de Estadística debe comprobar que los datos que el ciudadano indica son correctos y comprobar la caducidad del DNI.
Es necesario tener en cuenta que el INE es un organismo dependiente de la Administración General del Estado, estando por ello sometido al régimen establecido en el Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la aportación de fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes.
El apartado 1 del art. único dice:
"1. En los procedimientos cuya tramitación y resolución corresponda a la Administración General del Estado o a los organismos públicos vinculados o dependientes de aquélla, no se exigirá a efectos de comprobación de los datos de identificación personal, a quien tenga la condición de interesado, la aportación de fotocopias del Documento Nacional de Identidad".
El apartado 2 del art. único, dice:
"Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, en los procedimientos para cuya tramitación sea imprescindible acreditar de modo fehaciente datos personales incorporados a los documentos de identidad de quienes tengan la condición de interesado, el órgano instructor podrá comprobar tales datos mediante un Sistema de Verificación de Datos de Identidad".
El SVDI es una plataforma que lleva en activo desde hace muchos años y es de uso habitual en los órganos y organismos de la AGE.
Por si todo esto fuera poco, el párrafo primero del artículo segundo de las instrucciones técnicas indica con claridad la obligación de uso del SVDI en caso de que el ciudadano use medios electrónicos:
2.1. Cuando la solicitud se realice por los medios electrónicos habilitados, los datos identificativos que no consten en el certificado electrónico (lugar y fecha de nacimiento, sexo, y, en su caso, nacionalidad), se recogerán mediante la correspondiente hoja padronal o formulario y se validarán a través del Sistema de Verificación de Datos de Identidad disponible en las plataformas de intermediación de datos (...)
En resumen, no tiene cabida un traslado de responsabilidad al INE. El ciudadano no tiene por qué aportar copia del DNI con la finalidad de identificación, si esta se ha realizado ya electrónicamente.
Aunque la legislación sobre el documento electrónico es profusa, la definición más concreta se encuentra en el Anexo de definiciones del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. En dicha norma se establece que un documento electrónico es “Información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.”
No es algo nuevo. El art. 46 del Reglamento eIDAS ya expresaba:
"No se denegarán efectos jurídicos ni admisibilidad como prueba en procedimientos judiciales a un documento electrónico por el mero hecho de estar en formato electrónico."
También la Ley de Enjuiciamiento Civil, en los apartados 3 y siguientes del artículo 326 sobre Fuerza probatoria de los documentos privados, da validez plena a los documentos electrónicos. De hecho, en algunos casos da mayor fuerza probatoria en tanto que invierte la carga de la prueba si para la firma del documento electrónico se hubiera usado un servicio de confianza cualificado.
Con el fin de completar los requisitos para el alta en el padrón, el futuro vecino tiene que proporcionar al Ayuntamiento el título que legitima la ocupación de la vivienda. En concreto, el art. 59.2 del Real Decreto 1690/1986 dice (la negrita es nuestra):
“2. El Ayuntamiento podrá comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos, exigiendo al efecto la presentación del documento nacional de identidad o tarjeta de residencia, el libro de familia, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros documentos análogos”.
Como se ha comentado, las instrucciones técnicas añaden algo de luz al párrafo, en el mencionado artículo 2.3. En resumidas cuentas, aclara que la norma no está otorgando facultad alguna para resolver sobre cuestiones distintas a la acreditación de la efectiva residencia del vecino en el domicilio.
Respecto a la naturaleza del documento -el título- que legitime la ocupación de la vivienda cabe reiterar lo dicho sobre el DNI físico versus electrónico: se hace necesaria la interpretación del documento como físico o electrónico, indistintamente, dado que el documento electrónico tiene igual validez jurídica que el físico, como hemos explicado anteriormente.
En general los Ayuntamientos dan como título válido de ocupación de la vivienda alguno de los siguientes, de conformidad con las instrucciones técnicas:
En todos los casos es necesario, como no cabría esperar otra cosa, que aparezca el nombre del vecino solicitante y la dirección de la vivienda.
Sin embargo, otros municipios restringen la lista al Título de propiedad, en caso de compra o al contrato de arrendamiento, en su caso, acompañándolo del recibo de pago más reciente.
Por un lado tenemos, pues, la exigencia de aportar un título que legitime la ocupación de la vivienda y por otro, consecuencia de esta, la necesidad no solo de que el título sea legal -cosa obvia- sino de la constatación de dicha legalidad. En resumen, se trata de la aportación de un título legal del que sea posible deducir su legalidad.
Uno de los Ayuntamientos consultados justificó su negativa a aceptar el trámite por canal electrónico por la necesidad de comprobación física del documento legitimador de la ocupación. Cupo inferir de tal respuesta que daba por buena la posibilidad de realizar los demás trámites vía online -identificación del ciudadano y aportación de sus datos, mediante el formulario-, puesto que solo exponía aquel obstáculo. Se daba por hecho, al parecer, que para dicho Ayuntamiento no existía la posibilidad de que el título fuera un documento electrónico.
En el caso de los municipios que admiten la aportación de documentación de tipo recibo de la luz o contrato del gas, hay que destacar que, desde hace tiempo, las compañías suministradoras remiten las facturas firmadas electrónicamente, hecho que confiere plena autenticidad a dichos documentos. La verificación de la factura quedaría, pues, salvada, sin necesidad de aportar un papel.
Si el Ayuntamiento admite un recibo de la luz en papel como legitimador de la ocupación de la vivienda, ¿por qué hay casos en los que no se admite el canal electrónico para aportar ese documento? No se está hablando en este caso de un contrato de arrendamiento en papel, que deba ser validado por un funcionario del Ayuntamiento -hablaremos más adelante de esto-, sino de una factura electrónica que, como tal, cumple todos los requisitos que le confieren plena validez jurídica. La comprobación de su validez se puede llevar a cabo electrónicamente, por lo que no se entiende que se coarte el uso del canal electrónico.
Curiosamente, además, cierto Ayuntamiento de una gran capital, que solo permite el alta en el padrón presencialmente, muestra en su web la variedad de documentos acreditativos de la ocupación de la vivienda, como la lista extensa detallada anteriormente. Se da la paradoja, pues, de que el ciudadano tendría que imprimir una factura electrónica -con lo cual ésta pierde su medio de comprobación de la legitimidad, la firma electrónica- y llevarla físicamente al Ayuntamiento donde, hemos de suponer, el funcionario de la Oficina de asistencia en materia de registros la examinará y será capaz de determinar su autenticidad. Esto, además de carecer de sentido racional alguno, choca frontalmente con el derecho a la comunicación por medios electrónicos, en tanto no hay ningún elemento objetivo que exima del cumplimiento del art. 14 de la Ley 39/2015.
Anteriormente mencionábamos la afirmación de algún Ayuntamiento sobre el requerimiento de aportar el contrato de alquiler en papel, en el caso de un arrendamiento común, para que el funcionario valide su autenticidad, no considerando válida la copia electrónica realizada por el propio ciudadano y aportada por medios electrónicos a través de la Sede Electrónica.
Efectivamente, una copia realizada por un ciudadano no se considera copia auténtica, por exclusión lógica de lo expresado en el art. 47 del Real Decreto 203/2021. Pero, realmente, no estamos considerando aquí la validez de la copia, sino la capacidad de determinar la autenticidad del documento original.
Si se trata de un contrato de arrendamiento en papel, la posibilidad de que dicho documento sea falso es tan difícilmente comprobable por el funcionario del Registro como fácilmente elaborable sería dicha falsificación. No son necesarios grandes medios para simular o inventar una firma de alguien que, además, no interviene en el procedimiento administrativo de empadronamiento -el arrendador-. La participación del funcionario de la Oficina de asistencia en materia de registros es, pues, meramente testimonial, dando fe de que determinado ciudadano aporta un documento que afirma que es original. Hará copia electrónica y la adjuntará al expediente. El funcionario, realmente, no tiene manera alguna de comprobar la autenticidad del documento y el mero hecho de que éste esté en papel no aporta ventaja alguna para dicho fin.
En resumen, nos encontramos ante una situación en la que un documento en papel no aporta elemento extra alguno en cuanto a su autenticidad. El documento en papel citado en el ejemplo anterior tiene los mismos elementos de comprobación de autenticidad como su equivalente electrónico.
Realmente esto ocurre porque, en este caso, lo importante para la finalidad del procedimiento administrativo del que estamos hablando es la declaración responsable del solicitante. Es él quien asume la veracidad de lo expresado, siendo punible la aportación de un contrato falso, sea una copia electrónica realizada por un funcionario como una copia electrónica aportada por el propio ciudadano sin posibilidad de repudio.
Esto ya es así en algunos Ayuntamientos, en los que se permite aportar toda la documentación electrónicamente. Se permite, de hecho, presentar como documento acreditativo de la ocupación de la vivienda cualquiera de los expuestos anteriormente, incluyendo copia electrónica del contrato realizada por el vecino. ¿Quiere esto decir que dichos Ayuntamientos son más laxos a la hora de cumplir los requisitos del art. 59.2 del Real Decreto 1690/1986 y las instrucciones técnicas respecto a la comprobación de la legitimidad de la ocupación de la vivienda? Realmente no, ya que, una vez disponen de los documentos electrónicos aportados por el ciudadano pueden realizar comprobaciones que realmente son las que darían o quitarían veracidad a la declaración de ocupación, cosa que en cualquier caso tendrá que hacer igualmente la administración que exige los documentos físicos.
La diferencia entre ambos casos es que los consistorios que admiten la documentación electrónica otorgan a la copia aportada por el ciudadano el valor de una declaración responsable, sin perjuicio de realizar a posteriori las comprobaciones adicionales que se precisen, en su caso.
Se trata esta de una actuación más acorde con el mandato de la Ley 39/2015 y su reglamento de desarrollo, como veremos a continuación.
…”salvo que, con carácter excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario”.
Este es el tenor literal del art. 28.3 de la Ley 39/2015. La aportación de documentos originales a los procedimientos administrativos deber ser, según mandata la ley, solo realizada en los casos excepcionales en los que la normativa aplicable así lo establezca. No ocurre así en el escenario que estamos tratando.
El reiteradamente mencionado art. 59.2 del Real Decreto 1690/1986 no indica expresamente que los documentos deban ser aportados en papel. Y no es cuestión de la fecha de promulgación de dicha norma, en la que, dado que no se entendía otra vía de aportación que la física, esta no se indicaba expresamente. Si la aportación en papel para este procedimiento fuera inequívocamente necesaria, el legislador habría modificado el art. 59.2 para establecer con claridad esta circunstancia y hacerla coherente con el apartado 3 del artículo 28 aludido anteriormente.
Tenemos, pues, la prohibición de exigir a los ciudadanos la presentación de documentos originales y un procedimiento, el de empadronamiento, que no determina lo contrario. Parece razonable, por consiguiente, considerar antijurídica la exigencia de algunos Ayuntamientos de aportar en todo caso documentos físicos originales frente a la posibilidad de recibir una copia electrónica del ciudadano.
Por todo lo visto hasta ahora queda poco margen a la duda sobre la obligación para los Ayuntamientos de admitir los medios electrónicos para el empadronamiento. Lo contrario no sería coherente con la norma administrativa básica, la Ley 39/2015. De este hecho se hacen eco las instrucciones técnicas e incorporan la vía electrónica, explícitamente, como medio de empadronamiento.
Las instrucciones técnicas -recordemos, la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local-, fueron actualizadas para ajustarlas a los nuevos requerimientos de la Ley 39/2015 sobre uso de medios electrónicos, entre otros motivos.
Así queda reflejado en la suerte de Preámbulo de dicha norma (la negrita es nuestra):
Sin embargo, la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que generaliza y establece la utilización obligatoria de los medios electrónicos en los procedimientos administrativos, estableció en su Disposición final quinta. Adaptación normativa la necesidad de adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que fueran incompatibles con lo previsto en esa Ley, propiciando una revisión de la recién publicada Resolución de 30 de enero de 2015.
Como consecuencia de ello se ha incorporado a los distintos procedimientos relacionados con el empadronamiento la posibilidad de que puedan llevarse a cabo por medios electrónicos por parte de aquellos ciudadanos que elijan relacionarse de ese modo con el Ayuntamiento, y se han actualizado todas las referencias normativas correspondientes a la nueva Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común.
Fue a partir de la aprobación de la Ley 39/2015 cuando la vía electrónica tomó carácter obligatorio para la administración. Los ciudadanos, a partir de entonces, no estaban al albur de la decisión de cada administración pública sobre qué procedimientos o trámites podían ser realizados por vía electrónica y cuáles no, sino que era el ciudadano quien elegía el medio. Se creaba un nuevo derecho, el de decidir el medio de comunicarse con la administración.
Tan dificultoso ha sido para las administraciones públicas adaptarse a los nuevos canales no presenciales que varios preceptos de la Ley 39/2015 tuvieron que ser modificados por el legislador in extremis, posponiendo su entrada en vigor varios años, dado el desolador panorama de medios y realidades que hacían virtualmente imposible cumplir con las nuevas obligaciones de la ley en materia de administración electrónica. Sin embargo, aquellos nuevos plazos ya se cumplieron también.
En este trabajo se ha hecho un repaso de los elementos jurídicos específicos que intervienen en un escenario real concreto, el del empadronamiento por internet de un español en un municipio. Se ha visto que hay Ayuntamientos que no permiten realizar este trámite por ese medio aduciendo argumentos que, como se ha demostrado, son jurídicamente inconsistentes.
El hecho de que haya otros Ayuntamientos que, basándose en las mismas normas, sí admitan los medios electrónicos no hace sino confirmar, por un lado, la factibilidad del medio electrónico para la realización de este trámite y, por otro, su viabilidad jurídica.
Última revisión: 03/01/2022.
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Recuperado de: BOE.
Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la aportación de fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos vinculados o dependientes. Recuperado de: BOE.
Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. Recuperado de: BOE.
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